近期，某供应商的一纸投诉被当地政府采购监管部门以“不是参与所投诉政府采购活动的供应商”为由拒绝受理。这种处理结果让当事供应商深感不解：购买了招标文件，递交了投标文件，难道这不算是参与了政府采购活动？

　　供应商的不解也带出了业内值得探讨的问题：监管部门处理的依据是否合法合理？究竟该如何认定供应商是否具有投诉资格？

　　案情回放

　　A公司参加某采购代理机构组织的一次采购活动，因没有在招标文件规定的时间内交纳投标保证金，被评委会判定为无效投标。A公司认为评委会做此判定有失 公正，便向采购代理机构提出质疑。采购代理机构按照招标文件的有关规定进行了答复。但A公司对质疑答复不满意，随后向当地政府采购监管部门提起投诉。

　　监管部门对采购代理机构开具给A公司的证明、评标委员会所作的投标文件审查记录、投标保证金交纳情况记录和有关投标保证金账户说明进行了核查，确认A 公司不符合招标文件要求的“投标人应在投标截止时间前一工作日下班前，按不少于规定的金额交纳投标保证金，并确保到账”，属于自身责任；并根据《政府采购 供应商投诉处理办法》（以下简称“20号令”）第十条规定和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称“18号令”）第三十六条和第五十六条的要 求，认定A公司不具备就本次采购活动提起投诉的资格，对其投诉不予受理。

　　此后，A公司不服监管部门的处理决定，依法向上级监管部门申请了行政复议。

　　投诉人≠投标人

　　在本案中，监管部门作出处理的主要依据为：20号令第十条规定，“投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商”；18号令第三十六条规定，“投标人投标 时，应当按招标文件要求交纳投标保证金”；第五十六条规定，“投标文件属下列情况之一的，应当在资格性、符合性检查时按照无效投标处理：（一）应交未交投 标保证金的……”

　　监管部门认为，投诉申请人不具备投标资格，因此也不具备提起投诉的资格。

　　对于监管部门的这种判定逻辑，不仅当事供应商表示不解，业内人士也有不同的看法。

　　“我认为，A公司投标保证金的到账时间超过了招标文件规定的最后截止时间，被评标委员会判定为投标无效，是合理的。但投标无效的结果只表示其投标被拒 绝，并不能因此否认该公司参与了所投诉政府采购活动的事实。”中国人民银行集中采购中心采购评审处郝爱民认为，按照20号令第十条的规定，投诉人是不以供 应商的投标是否有效为前提的，而是以其是否参与了所投诉政府采购活动为依据的。

　　显然，问题的关键是对20号令第十条有关条款如何理解，何为“参与所投诉政府采购活动的供应商”？

　　北京市齐致律师事务所律师马明德认为，供应商参与政府采购活动的表现形式可以是投标及投标前购买招标文件、登记报名等。

　　“只要是购买了招标文件，交纳了投标保证金，递交了投标文件，进入了评委评标阶段，就应该从事实上认定供应商参与了该项目的政府采购活动。”观韬律师事务所律师顾放阐述了自己的观点。

　　在记者采访中，多数专业律师都认为，供应商如果购买了项目的招标文件、交纳了投标保证金、递交了投标文件，就应该被认为实质上参与了该项目的政府采购活动。

　　另外一些律师则从更广的角度，对参与所投诉政府采购活动的供应商进行了解释。

　　“20号令第十条对投诉人的规定，应该理解为投诉人必须是能够提供所投诉采购活动拟采购货物、工程或者服务的供应商，比如，采购汽车时，所有汽车生产 商应有资格投诉，但是生产纸张的供应商就不具备投诉的资格。20号令并未规定投诉人必须是合同的投标人，在供应商已经参与投标并以投标资格提出质疑和投诉 的情况下，投诉主管机关以该条规定否定投标人的投诉资格，法律依据不是很充分，从情理上也很难让人心服。”北京市重光律师事务所廖晓阳律师认为。

　　从立法精神角度进行认定

　　由于目前政府采购相关法律法规并未对何为“参与所投诉政府采购活动的供应商”作出明确界定，不同主体从不同角度进行的理解也会千差万别，有时很可能会造成“公说公有理”的局面。那么，实践中怎样才能确保相关条款不被误用、滥用？

　　“在实践中应该以当时立法的精神和原则为出发点。”上海市政府采购中心综合部副部长徐舟认为，20号令对供应商投诉的管理规定，体现的是保护供应商合 法权利的立法精神，从这个角度讲，法律平等地赋予了每个参与政府采购活动的合法供应商的投诉权，并且对其进行保护。如果供应商领取了招标文件，并且已经进 入到评标环节，那么事实上该供应商就已符合20号第十条的有关规定。政府采购监管部门是否受理其投诉，应依照实体性法条的规定，而不是仅仅用程序性法条作 为理由。（来源：中国政府采购报）

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