编者按：近两个月，因中纪委和审计署的通报，国企采购问题再次成为舆论焦点。

上半年，中纪委公布了今年中央首轮巡视情况，13个中央巡视组为26家央企列出“问题清单”。其中，采购招标是腐败易发、多发的重点领域。十余家央企赫然在列，均被指出在物资采购、工程项目招标过程中存在缺乏监管问题。

6月28日，审计署向全国人大常委会报告了2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。报告专门列明14家中央企业的财务收支审计结果。其中， 13家企业物资采购和工程建设中未执行招投标规定，涉及金额1598亿元。

与中央巡视不同，每年年中，审计署都会集中发布审计公告，指出过去一年央企在运营过程中的问题。自2010年审计署首次单独公告央企财务收支审计结果以来，采购招标领域的违规问题成为每年通报的重点。

为什么国企采购招标问题成为去不掉的“顽疾”?国企采购如何从制度设计上进行变革，在管理方法和手段上进行创新，确保国企物资采购的公平、规范、透明，堵住国有资产流失的漏洞?对此，企业观察报策划了国企采购系列报道，探讨国企采购管理的难题，采购制度的变革以及未来发展方向。

梳理此次巡视反馈和审计报告可见，国企采购招标领域问题可谓层出不穷。如，有的企业对工程招投标、项目分包、劳务外包、物资采购、资金收付等重点领域的监督制约机制不健全;有的企业则被指在投资并购、工程招标、物资采购等领域违规违纪问题突出，暗箱操作、贵买贱卖、领导人员直接插手等问题时有发生;还有的企业存在不公开招标或违规操作，出借资质挂靠经营或非法转包。

为什么国企采购招标问题成为去不掉的“顽疾”?国企采购管理的难点在哪里?

制度：国企采购陷“无法可依”尴尬

“长期以来，国企采购招标监管领域‘一无统一制度标准、二无专职监管队伍’是问题频发的重要原因。”公共采购专家高志刚认为。

从制度规则层面看，许多国有企业都建立了采购招标方面管理制度，但在国家层面相关制度不健全、缺乏刚性约束等问题，使得在企业采购招标过程中存在“钻制度规则空子”“透明度和竞争性不强”“变通走样”等现象。现有制度难以有效指导和规范企业的采购招标行为，在权力这只“真老虎”面前往往变成“纸老虎”。

机械工业经济管理研究院采购研究中心常务副主任吕汉阳告诉企业观察报记者，在采购招标领域有两部法律依据：《政府采购法》和《招标投标法》。据吕汉阳介绍，中国的招标采购制度始于工程招标。80年代初，中国先后在公共工程建设、机电设备、科研课题等领域实行了招标采购制度。为规范当时的招标行为，首先制定了《招标投标法》。随着政府采购制度的全面推行，《政府采购法》应运而生。但《政府采购法》对政府采购的定义是，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为;适用主体并不包含国有企业，采购更多属于国企的内部管理问题。

“也就是说，国有企业使用公共资金进行招标采购需要依据《招标投标法》，但招投标行为并不受政府采购监管部门的监督。”吕汉阳向记者解释。

有专家认为，在《招标投标法》与《政府采购法》双轨制运行的情况下，对于同样使用公共资金进行采购的，究竟适用哪部法律，人们往往会无所适从。比如采购信息披露、供应商资格审查、采购监管程序、权利救济途径等方面，适用不同法律，通常会得出不同的结果。在两部法律存在诸多盲点的情况下，往往会给暗箱操作的部门和相关人员提供了更多的灵活空间。

中央财经大学政府管理学院教授徐焕东认为，由于相关法律的空白，国企使用公共资金采购中的关联交易普遍存在。一些大型央企有自己的招标公司。因此，集团公司招标、子公司中标的现象时有发生。

尽管国有企业多有采购管理规章制度，但并不是所有企业的制度都较为完善，大多数缺乏制度的顶层设计。面对“无法可依”的尴尬，企业自身也有不同看法。曾有央企高管向记者透露，现在很多央企愿意比照政府采购模式进行采购招标。一方面，在国企领域的“无法可依”，让企业自身在不断寻找适合的途径;另一方面，借鉴一套相对成熟的采购模式让企业更容易规避风险。

监督：内外监管缺位是关键

高志刚认为，除了采购招标制度不健全外，内部监控失灵，外部监督缺位，是采购招标问题频发的原因。

从执行操作层面看，一些企业采购人员业务素质不高，企业对采购部门缺乏有效的业绩考核、内部控制力度不足，由此导致内部监控失灵。

从外部监督层面看，各级政府未授权国资监管机构对国企采购招标履行监管职能，使得长期以来国有企业的采购招标工作各自为政，群龙无首，缺乏统领。

“虽然各级国资监管机构通过财务监督对企业采购招标问题提出监管意见，要求企业整改，但这种间接监管的力度不大，针对性较弱，因而企业采购方面缺乏直接有效的外部监管。”高志刚表示。

据企业观察报记者了解，目前，国资委、财政部对国企采购都没有明确的监管部门和队伍。国企采购招标问题被中纪委和审计署这类第三方监督机构披露后，国企对相应问题的反馈和整改，并没有给出明确的时间表和解决方案。

一方面是上级、第三方监督机构失灵，又没有引入社会公众监督;另一方面，企业自身的监督机制参差不齐。以央企纪检监察系统为例，各央企的体量大小不尽相同，纪检监察部门的人员配置多少不一。尽管多数央企的纪检监察系统中，有着专业系统的流程管理，但因体制原因，央企的纪检也会出现“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的现象。

江西省出资监管企业监事会主席王成饶在评论国企腐败时认为，“在国企这一资产高度集中、权益流转频繁的领域，监督资源的配置是有不足的，同时还存在接受监督的理念淡化、监督文化缺失等问题，这属于经验性教训。”

管理：制衡机制亟待完善

“有些国有企业由于缺乏纵向与横向的分权制衡机制，企业的采购活动主要由采购管理部门操作，其他部门缺少发言权，不能客观、系统地反映供应商全面情况。” 有专家认为，企业在采购活动中多数没有做到事前多部门参与、事中监督、事后控制，采购决策权力集中于少数领导手中，对领导决策权缺乏制衡机制。

这与国企多年来形成的体制不无关系。全国人大财经委副主任委员邵宁在担任国资委副主任时曾表示，“‘一把手’负责制的领导体制在企业内部很难产生制衡机制，实质上是将一个大企业的发展完全维系在‘一个人’的素质和状态上，容易产生决策风险和经营风险。”

国企采购领域亦是如此。首都经济贸易大学教授郑海航撰文指出，一些不规范的企业往往由总公司管理层出台一份采购制度管理指导意见，实践中的操作方法由采购经理以及采购员根据自己的经验和主观判断来决定。在现实采购实践中，很多企业出台了管理规范也制定了相应的考核标准和要求，但仍然会出现执行不力的现象，因为没有相应的制衡机制。

相比国内，一些历史悠久的跨国企业，在采购管理权力制衡的实践经验值得借鉴。对此，郑海航列举了跨国企业通用电气的案例。如通用电气中国公司因内部组织分工细致且相互制约而被列为采购管理的经典案例。

据了解，通用电气的采购主管权限相互制约。采购经理下属的团队可分为两种：一种是以项目为依托的采购主管，另一种是根据产品类别划分采购主管。项目采购主管更多地着眼于某一阶段项目的顺利进行，需要协调服务于该项目的几个供应商之间的关系，确保质量和交期等;而产品采购主管由于要重点培养一些可以长期依赖的供应商，因此更多精力投放在尽可能的降低价格，维持与供应商的长期合作。“即使同在采购部的隶属下，也可以设计不同利益诉求为基础的独立团队，彼此相互制约，必要时又可以相互支持。”

考核：细则未定，体系难建

据企业观察报记者了解，现有的113家央企，行业众多，业务繁杂。既有采购刚刚起步的企业，也有采购水平处于领先地位的企业;既有业务板块比较单一的企业，也有板块多元化的企业。

某央企高管向企业观察报记者透露，他们企业并没有单独的采购部门。一般常规的、涉及金额不大的采购业务，由分管的副总负责。如果金额超过一定限制，则由一把手审批。

相比此类过于简约的采购流程，一些大型央企的采购却有着相反的“烦恼”。

据某石油央企采购部相关人士透露，石油石化企业的物资采购中，常出现的一类问题就是物资采购效率过低。“其主要原因是企业机构的管理体系复杂，一个物资采购项目的申请往往需要经过多个部门及高层进行审批，在来回的审批过程中浪费了许多的时间，从而降低了采购的效率。”

“各企业采购水平差异较大，很大程度上是考核细则和体系建设参差不齐的原因。”国资委考评局相关人士认为，多数企业有采购制度，却没有考核，或者考核指标不细，不可操作。

目前，国资委对央企的考核，主要包括利润总额和经济增加值指标，并不会单独对采购进行考核。所以，采购领域的考核，多为企业内部行为。而考核评价体系的缺失，直接导致了采购人员的积极性和采购过程的公开性。

同方股份有限公司总裁助理、同方计算机常务副总经理张伟认为，一些央企的信息不够公开透明。以办公电脑的采购为例，清华同方作为供应商，只参与过少数央企的招投标项目。更多央企的采购，并没有公开进行。

背景：央企采购管理渐变式改革思路

我国国有企业的采购管理起步较晚，随着《招标投标法》、《招标投标法实施条例》与《电子招标投标办法》相继颁布实施，国有企业也先后经历了从无制度到有制度，从分散采购到集中采购，从传统采购到电子采购的发展历程。

长期以来，国有企业采购一直比较“神秘”，似乎总罩着一层朦胧的面纱，这主要是因其曲折的历史所致。不同的历史阶段，采购所扮演的角色有所不同。

计划经济时期，短缺状态下，采购人员需要“跑采购”，以提供生产后勤保障;改革开放后，在双轨制阶段，央企采购似乎“神通广大”，到了市场经济阶段，供大于求，采购似乎有“灰色地带”嫌疑。

在国家全面实施《招标投标法》和《政府采购法》的大背景下，招标采购已经成为国有企业采购的主要方式。

经过十多年的改革发展，央企的采购管理正从粗放式逐步向集约化转变，成效十分显著，许多央企的采购管理工作都取得了明显的进步，探索出了一套具有鲜明国企特色、行之有效的管理方法。许多做法已经与世界先进水平相接轨，为这些企业迈向世界一流奠定了坚实的基础。

2012年，为更好地提升央企采购管理水平，国资委大力推行央企集中采购。

一些央企对采购环节的革新力度较大，有些基础较好的中央企业已推行集中采购多年，取得了很好的效果，也积累了一些宝贵的经验。特别是部分走在前列的大型央企，已将集中采购、网上采购等先进采购方法相结合，大大降低了企业的采购成本，提高了采购效率和透明度。

十八大以来，为落实关于大幅提升信息化水平、推进信息网络技术广泛运用的要求，国家发展改革委会同国务院七个部门，起草并发布了《电子招标投标办法》及其技术规范(国家发展改革委等八部门20号令)，于2013年5月1日起施行。这给国企招标采购真正实现电子化开启了新的篇章。