政府股权投资引导基金是政府出资设立，并按市场化方式募集运作的政策性基金。设立股权投资引导基金，是财政专项资金分配方式的重大创新，是今后财政支持产业发展的主要方式和发展方向。近年来，山东各级积极探索以政府引导基金方式支持产业发展，大力推动金融创新发展和产业转型升级，取得了明显成效。特别是去年山东省人民政府出台《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》（鲁政发〔2014〕17号）和《山东省省级股权投资引导基金管理暂行办法》（鲁政办发〔2014〕44号）之后，全省投资基金管理运作更是进入了法制化、规范化、快速发展的轨道，迎来重要的发展黄金期。据统计，2015年山东省各级政府参股或出资的各类投资基金总规模将达到1320亿元以上。其中：产业发展方面的基金640.5亿元，占48.5%；科技、天使以及创业投资方面的基金113亿元，占8.6%；城镇化建设等方面的基金566.8亿元，占42.9%。

一、强化政府引导，引导社会资本投向创业创新和经济结构调整等重点领域。引导基金按照“政府引导、市场运作、防范风险、滚动发展”的原则运作，在功能定位上主要体现以下特征：一是政策性。引导基金区分产业重点领域和薄弱环节，明确特定政策目标，以贯彻国家产业政策，落实省委省政府经济发展战略为宗旨。二是引导性。引导基金参股支持私募基金发展，使政府的政策目标和社会资本的盈利目标趋向统一，带动全社会资本为经济发展提供资金支持，发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，实现多方共赢。三是公益性。引导基金不以单纯营利为目的，而是区分不同情况，通过政策设计，最大限度调动社会资本的积极性。对投资于中早期企业的子基金，引导基金可给予让利；对投资于成熟期企业的子基金，引导基金坚持同股同权同利。按照上述原则，省级设立了包括资本市场、天使投资、滨海旅游、现代农业产业发展、科技成果转化、工业转型升级、节能投资、服务业创新发展、信息产业发展、文化产业发展、城镇化投资、新兴产业创投、融资担保机构投资等在内的17只引导基金，初步形成了具有不同政策导向、不同投资偏好的基金群。

为更好地体现政府调控意图，引导基金在具体运作中坚持分类指导和问题导向，实行差别化的激励引导政策，突出精准调控和定向调节。比如，设立天使投资引导基金，重点针对种子期或初创期科技型、创新型小微企业，在蹒跚起步阶段给予扶持，帮助其发展壮大，以更好地推动技术和市场融合、创新与产业对接，促进创业创新和产业升级。考虑到小微企业风险高、投资周期长、风险投资领域市场失灵问题突出，为提高社会资本投资积极性，规定对投资于初创期小微企业的，引导基金可将其应享有基金增值收益的25%让渡给其他社会出资人；对投资于种子期小微企业的，可将其应享有基金增值收益的50%让渡给其他社会出资人。又如，设立现代农业产业发展引导基金，旨在创新现代农业投融资体制机制，帮助农业龙头企业、专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体解决资金困难。考虑到农业是弱质产业，对子基金投资特定领域的项目，如省政府重点扶持的重大项目、经济欠发达地区的项目以及募资难度较大但社会效益较好的项目，引导基金可将享有的不超过40%比例的增值收益让渡给其他社会出资人。

二、坚持市场运作，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。实现财政支出与市场机制的有机结合，关键在于厘清政府与市场边界，弱化政府微观方面的管理职能，由市场决定资源配置。山东规定“引导基金在子基金中参股不控股，不独资发起设立股权投资企业”，只作有限合伙人。目的是从企业治理结构的角度建立一套防范不当行政干预的“防火墙”，充分发挥私募基金专业化管理团队的独立决策和法人治理结构制衡作用，依照公司章程或合伙协议约定进行投资、管理和退出，确保基金实行完全的市场化运作。同时，规定任何部门和单位均不得干预子基金管理团队的投资经营决策，主管部门负责联系行业和产业的项目库建设，建立健全行业投资项目备选库，为参股子基金提供项目信息查询和对接服务，并监督子基金投向。

为吸引海内外高水平投资管理机构、精英金融从业人员入驻山东，对子基金管理机构实行固定收费加业绩奖励政策。同时，为调动社会投资者积极性，培育壮大私募基金市场主体，还将根据子基金的投资领域、投资阶段、风险程度等，给予社会出资人适当让利。

　三、注重改革创新，建立政府引导基金多渠道投入机制。引导基金资金来源主要包括财政出资和社会募集两部分。其中，财政出资主要来源于省级财政预算安排用于支持产业发展和科技创新等领域的专项资金、其他政府性资金，以及引导基金运行中产生的收益等。山东省政府确定，自2015年起至2017年，省级财政预算安排支持工业、服务业、农业产业、科技创新等领域的专项资金，每年拿出30%左右的比例，用于设立引导基金并增加规模，再加上其他渠道筹集的资金，力争三年内省级引导基金参股设立的投资基金规模达到1500亿元，其中政府引导基金规模在200亿元左右。社会资本募集主要面向偏好资金安全、回报稳定的机构，如政策性银行、商业银行、保险公司、证券公司、国有大企业、大型投资公司等。引导基金实现的收益及退出资金，原则上要继续用于补充引导基金，实现滚动发展。鼓励有条件的市县级政府设立引导基金，根据财力状况和结构调整的需要逐步增加基金规模。在此基础上，积极探索建立财政投入、国资收益、基金增值和社会资本投资及捐助等多渠道并举的滚动投入机制。

四、加强风险防控，确保引导基金规范、安全、高效运作。政府引导基金作为公共资金，在市场化运作过程中会面临诸多风险。为强化风险防控，山东着力将风险识别、防范、控制、化解纳入引导基金管理运作流程，实行全过程透明操作。规定必须在国内有影响力的媒体上向全国发布征集或招标子基金申请者，经过严格的评审程序并公示无异议之后，决策委员会再作出投资参股决策，以避免行政干预；要求无论是引导基金还是子基金，均要委托符合条件的金融机构进行资金托管等，以保证基金安全；要求子基金管理机构在完成对子基金70%的资金投资之前，不得再募集其他股权投资基金，以提高投资运营效率。为强化监督管理，还将建立引导基金和子基金运行情况定期报告制度，密切跟踪子基金经营和财务状况；建立引导基金投资止损机制，视情况调整投资对象和比例，及时退出违规子基金。（作者是山东省财政厅厅长）