第十五条 [采购文件编制]

采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。

采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除 因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。

[释义] 本条对采购人提出采购需求进行了细化规定，并将部门规章的有关规定上升到了行政法规的层面。

合规、完整、明确是编制采购需求三个基本要求

政府从事采购管理时，代表国家履行管理职责。行政事业单位是政府从事管理的具体执行者，在履行管理职责时，必须严格执行国家法律法规。在制定采购需求时要 将国家利益和公共利益放在首位，确定的采购需求必须符合国家法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求，促进供应商依法合规生产，发挥政府采 购导向作用，维护国家利益和公共利益。在实际执行过程中，采购人对采购需求的合规性要求重视不够，确定的采购需求不符合有关规定的情况时有发生。采购电 器、信息设备、机动车辆等产品时，采购需求应符合国家有关部门颁布的生产安全标准并通过中国强制性产品认证（3C认证）。在采购的产品无国家的技术、服 务、安全标准的情况下，可按照行业标准确定采购需求标准。如为了保证政府采购的产品符合信息安全要求，财政部、工业和信息化部、国家质量监督检验检疫总 局、国家认证认可监督管理委员会2010年下发了《关于信息安全产品实施政府采购的通知》（财库[2010]48号），规定在政府采购活动中，采购人或其 委托的采购代理机构应当按照《政府采购法》的规定，在政府采购招标文件(包括谈判文件、询价文件)中载明对产品获得信息安全认证的要求，并要求产品供应商 提供由中国信息安全认证中心按国家标准认证颁发的有效认证证书。

完整是指采购需求应全面包括供应商需具备的资格条件及满足政府所需或公共服务的全部要求，特定情况下还需包括技术保障或服务人员组成方案等要求。以国外公 开招标中通用产品为例：完整的需求包括功能及对应的性能要求、规格；材质及相应物理性功能要求；包装及附带工具；维修服务要求等。需要说明的是，完整的需 求标准是个长期积累的过程，也是许多政府部门及单位重要的职责要求，在采购活动前应组织专家进行研究与论证，特别是一些公共服务标准，还应邀请研究机构、 社会组织及公众参与其中。

明确是指采购需求应当准确明了、规范，不可模凌两可，似是而非。制定完整、明确的采购需求在采购实践中至关重要：一是保证评审工作顺利开展，以及实现采购 目标和物有所值目标的前提条件；二是有利于提高供应商编制投标和响应文件的科学性和有效性，保证政府采购活动的公平和公正。

确定公共服务项目采购需求征求社会公众意见的意义

2013年9月，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号），就推进政府向社会力量购买服务作出专门部 署。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，多处提到要推广政府购买服务。政府购买服务工作已经成为现阶段深化改革的 一项重点工作任务。为贯彻落实党中央、国务院有关要求,确保政府购买到的服务是社会公众真正需要和满意的服务，本条规定采购人或采购代理机构应当就公共服 务项目采购需求征求社会公众的意见。

改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，公共服务提供主体和提供方式逐步多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给 模式。同时，与人民群众日益增长的公共服务需求相比，不少领域的公共服务存在质量、效率不高，规模不足和发展不平衡等突出问题，迫切需要政府进一步强化公 共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。政府向社会力 量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根 据服务数量和质量向其支付费用。近年来，一些地方立足实际，积极开展向社会力量购买服务的探索，取得了良好效果。为做好政府向社会力量购买服务工作，准确 把握社会公共服务需求，确定公共服务项目采购的具体需求非常重要，要做到精打细算，把有限的资金用在刀刃上，用到人民群众最需要的地方，确保取得实实在在 的成效。《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库[2014]37号）根据现行政府采购品目分类，按照服务对象将服务项目进行了分 类。第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监督等职能需要向社会购买的服务。第三类为增加国民福 利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。同时，该通知还就推进制定完整、明确、符合国家法律法规以及政府采购政策规定的服务采购需求标准作了规 定。第一类中列入政府集中采购目录的服务项目，采购需求标准由集中采购机构提出；其他服务项目的采购需求标准由采购人（购买主体）提出；采购人、集中采购 机构制定采购需求标准时，应当广泛征求相关供应商（承接主体）、专家意见；对于第三类服务项目，应当征求社会公众的意见。政府向社会公众提供公共服务的采 购，对采购人和采购代理机构来讲，是一项全新而又非常复杂的工作，采购需求是否满足社会公众的需要，是采购成败的关健，它与货物及其它服务的采购有着本质 的区别，货物和其它服务的采购和使用主体都是采购人，采购人对本身所需要的货物和服务的需求有一定的目标和要求，需求标准比较明确，而公共服务项目采购主 体是虽然也是采购人，但使用主体是社会公众，社会公众满意不满意是衡量公共服务项目采购成功的重要标志。所以说，确定第三类公共服务项目采购需求必须广泛 征求社会公众意见就显得非常重要。

必要时采购人应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见

《政府采购法》对采购人确定采购需求是否征求相关供应商、专家的意见没有明确的规定。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令18号）第二十二 条规定，“招标采购单位可以根据需要，就招标文件征询有关专家或者供应商的意见。”从采购实践看，事先就采购需求征求意见，特别是征求相关供应商和专家意 见，有利于保障采购需求的完整、明确和合规。因此，条例以行政法规的形式予以固定。

是否征求相关供应商、专家的意见，由采购人或者采购代理机构根据采购项目的特点，以及采购人或者采购代理机构的专业水平自行决定。一般来说，对于通用或者 已有需求标准的品目，可以不用事先征求意见。对于专业性强或者已有需求标准的品目，从满足《条例》对采购需求要求的角度出发，应当事先征求相关供应商和专 家的意见。《条例》的这项规定，对采购代理机构专业化发展提出了更高的要求。需要注意的是，征求相关供应商和专家意见时，不能只征求特定供应商和专家的意 见，否则可能导致技术指标方面的排他性，不利于形成潜在供应商之间的竞争。