PPP的分类在不同国家、地区和国际组织都有所不同，世界银行主要基于市场准入和融资模式进行分类。市场准入主要确定PPP项目的识别，而融资模式则帮助 项目选择最有利于双方利益实现的方式。这里值得注意的是，很多观点把PPP认为是一种融资模式，特别是来自私营机构的融资作为重要的识别特征，这是对 PPP的一种误解。PPP的融资模式，是指基于项目可持续性、风险分布、伙伴关系利益最大化等方面的考虑而对资本投入和运营方式的选择，并不等同于来源于 私营机构的融资。换言之，是否存在私营机构的融资，并不是判断PPP的标准。对于不同的PPP项目，风险分布和责任分配大相径庭，PPP也因此在发展中形 成了不同的融资模型，以适应不同基础设施项目的需求。

PPP项目的融资模型选择方面的决定因素主要有两个：一是向直接使用者提供的服务数量，二是使用者为此缴纳的税费和代价。这对于判断是否应用“使用者付 费”的制度安排十分关键，因为“使用者付费”模式，必须基于项目回报方面的自我可持续性(self-sustaining)。换言之，在一个PPP项目 中，如果使用者都能承担与此服务相关的成本，那么项目就具有自我可持续性。反之，项目不具有自我可持续性时，就需要政府与私人资本进行合作融资 (jointly financed)。

基于以上理解，世界银行对PPP进行了如下四大分类。

管理与租赁合同(Management&lease contract)：一个私人组织机构获得在一定期限内对一个国有企业的管理权，同时国家仍拥有投资决策权。具体有两种形式：(1)管理合同。指政府支付 给私人运营方费用，用于管理特定公共设施，此模式的运营风险在政府一方；(2)租赁合同。政府将资产有偿租赁给私人运营方。此模式下运营风险在私人运营机 构一方。

特许经营合同(Concession)：世行将特许经营定义为以私人资本支出为主的管理与运营合同，指一家私营机构 从国有企业获得一定期限内的经营管理权。该模式主要针对已存在或部分存在的设施。具体模式包括：修复—运营—移交(ROT)、修复—租赁—移交 (RLT)、建设—修复—运营—移交(BROT)。

未开发项目(Greenfield project)：一家私营机构或公私合营机构，在特定合同期限内建设、运营一个新的设施。该设施的所有权应在合同期满后移交给公共部门。具体模式包括： 建设—租赁—移交(BLT)、建设—运营—移交(BOT)、建设—所有—运营(BOO)、市场化、租用等5类。

资产剥离(Divestiture)：私营机构通过参与资产拍卖、公开发行或规模私有化项目等方式，获得国有机构的 资产。具体模式包括：(1)全部资产剥离：政府将该项资产所属在国有公司的全部100%部分转移给私营机构(运营机构、机构投资者等)；(2)部分资产剥 离：政府将该项资产所属在国有公司的一部分转移给私营机构(运营机构、机构投资者等)。购买此项资产的私营机构不一定拥有资产的管理权。

从以上分类及其定义可以看出，首先，PPP是政府为了提供公共产品而引入私营机构参与的一种合作机制，合作的具体模式取决于项目的条件、风险和目标；其次，特许经营是PPP的一个子分类，不等同于PPP，主要适用于自身有固定收入流的“使用者付费”且已存在的项目。

世界银行的研究表明，国际上对PPP核心属性存在共识，各国在此基础上决定了PPP的识别、法律基础、业务框架和监管框架等一系列重要的顶层设计。PPP 的核心属性主要包括：(1)是政府部门与私营机构的长期合同，基于此合同，由私营机构负责提供某项公共服务；(2)私营机构能够通过合同获取收入流，收入 来源可能是使用者付费或政府预算分配，也可能是两种收入来源的组合。同时根据合同，有关服务获得和需求方面的风险，从政府部门转移至私营部门；(3)私营 部门必须投资建立相关公司以进行资本运营；(4)根据情况，除了预算分配，政府部门还可能需要提供必要的资本支出，包括土地、现存资产、债务或资本融资； 并有可能提供多种形式的担保，以实现与私营部门有效的风险共担；(5)合同结束时，相关资产应按照合同约定转移其所有权至政府部门一方。

共识的另一面是争论。很有趣的是，虽然PPP的发展长期伴随着对其内涵、功能、分类的激烈争论，但是，鉴于PPP在基础设施建设、社会服务提供方面的明显 优势，在近20年中得到了全世界范围内的广泛接受，从发达国家到发展中国家，越来越多的国家引入了PPP机制。据统计，世界银行相关的基础设施PPP项目 (PPI)在过去20年间得到了快速发展，超过134个发展中国家采用PPP方式进行基础设施和社会服务提供，约占相关国家基础设施总投资额的15%- 20%。

那么，是什么样的缘由和动力，使得PPP能够伴随着巨大争论且经历了2008年金融危机仍然得到快速发展呢？如果PPP只是在获取私人资本方面有优势，那 么更加有钱的发达国家为什么比发展中国家更积极推广PPP？如果不健全的法律法规基础是PPP的重要障碍，那为什么很多法制薄弱的发展中国家和新兴国家都 有很多成功的PPP案例？

为了透过现象的迷雾而探索PPP的核心内涵，我们尝试从几个最基础的问题开始分析，逐层接近对PPP本质的理解，其中政府与市场的关系和边界，并在此基础上探讨政府在PPP机制中的角色与责任。