《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条对“低报价”的情形作了界定，笔者认为，这里的“低报价“分为“合理低报价”与“不合理低报价”。当评委认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，即构成“低报价”，当供应商提交的相关材料能证明其合理性的便为“合理低报价”；投标人不能证明其报价合理性的，即为“不合理低报价”，投标也就无效。

在采购实践中，由于货物，工程和服务的技术、规格，功能以及其他质量要求具有较强的专业性，不同品目所涉及的成本测算也千差万别，评审专家很难提出合理的价格评判依据。“低报价”与产品质量的好坏是否存在因果关系或者与能否诚信履约有必然联系，这样的问题困惑着广大评审专家，尤其是基层的评审专家。

那么，实践中该如何看待低报价现象？笔者结合实际工作经验试分析几点：

首先，在政府采购活动中供应商的投标报价应该以投标成本为依据进行。投标成本可分为直接成本和间接成本。政府采购货物、工程、服务项目直接成本的核算方式和标准是不一样的，如，货物类项目的直接成本包括产品的研发、设计、生产、营销、销售等内容。再如，服务类项目的直接成本包括服务技能、体力劳动、安全保护投入等内容。而间接成本包括招标文件售价、投标保证金以及履约保证金产生的利息、投标文件的制作费用等。一般情况下直接成本与间接成本的总和构成了供应商投标报价的基准价格，但在互联网时代，供应商的投标报价除成本外，影响报价机制的还包括认知因素。

其次，针对低报价现象，政采各方当事人要理性看待，不能“一刀切”。在采购项目预算金额设置方面，政府采购项目预算是政府采购报价的依据，决定了采购的内容、标准，对于项目预算金额拮据的采购项目，有可能会出现供应商贴着预算报价从而造成低报价，这就需要采购人进一步科学合理地编制部门预算，结合具体的市场行情，合理确定采购项目预算金额。

在采购需求编制方面，制定完整、明确的采购需求可实现物有所值的采购目标，若项目采购需求不规范、模棱两可，也将导致供应商的报价思维向不合理低报价方向运行。

对于评标方法的制定，政府采购实践中的评标方法归结起来可分为两大类，一类是满足基本需求的前提下，比较投标人的价格；另一类是将投标人的各种因素综合考虑进行评价，评审因素一般包括价格、商务、技术和服务四部分内容，且价格分值占总分值的比重（权重）的大小一般会影响供应商的投标报价，若项目的价格分值占总分值的比重过高时，投标报价将成为决定中标与否的关键因素，低报价现象从而增多。

对于履约验收，采购合同验收结果与采购结果的评价紧密相连，无论是简单的货物项目，还是复杂的服务和工程项目，都要对验收作出详细规定，如果在验收环节“打马虎眼”，也就给供应商的“不合理低报价”提供了机会。

再其次，政府采购鼓励充分竞争，竞争包括质量竞争和价格竞争，而价格竞争允许供应商就价格展开充分的竞争，但应引入成本核算的概念。一方面，供应商须编写投标成本核算清单以及同类项目合同价格和相关专利、专用技术的书面（纸质文件，也包含电子数据，如传真、电子邮件等）材料，方便评审专家核实信息，同时利用大数据或云计算中汇集的政府采购产品的中标价进行比对，保证成交价格的合理性；另一方面，要求低报价供应商提交书面资料的时间应合理确定，并要坚持公平的原则。由于采购是在一个较大范围内进行的，供应商提供资料需要时间，如果安排的时间不足，不利于供应商及时提交书面资料，有可能提供的资料不完全和不准确，而且还容易带来歧视倾向，客观上造成机会的不均等，但如果时间过长，则会影响采购效率。此外，评审专家在评审过程中发现供应商提供的资料存在问题，应认真分析是材料错误还是提供了虚假材料。特殊项目可要求供应商提供符合会计核算方法的报价明细构成，经济、财务专家应当发挥自己的专业优势，对价格构成进行专门评审。

最后，采购人在编制采购文件时应明确投标供应商的投标报价需要涵盖采购需求的全部。如，在设备采购中，投标报价不仅包括设备主机、附件、零配件等货物部分，还要包括可能的运输、安装、调试、培训等服务内容。在采购文件的评标方法章节，设置价格审查的专项条款，列举需要审查的价格构成因素，对价格偏低存在异议的供应商给予重点审查，凡不能合理解释价格构成因素的低报价，评审专家应当将其作为无效投标处理。对恶意低价涉嫌不正当竞争和价格违法的供应商给予严格惩处，列入失信惩戒名单，记入政府采购信用信息平台，使其“一地受罚，处处受限”。

综上，政府采购始于项目预算，行于采购需求，终于合同履约。以成本核算为报价基础，以市场参照价为报价依据，鼓励合理低价（在满足采购需求，响应实质要求的前提下以微利报出的价格），倡导认知低价（新业态模式下被大众广为接受的价格），拒绝恶意低价（指以排挤竞争对手为目的，以低于成本报出的价格），在一定程度上能够拨开低报价的迷雾，最终实现以合理的价格购买数量合适、质量合格的产品。

（作者单位：河南省西峡县公共资源交易中心）